شوراهای استانی…عامل فساد یا عامل جلوگیری از دیکتاتوری استانداران؟

شوراهای استانی…عامل فساد یا عامل جلوگیری از دیکتاتوری استانداران؟

–با وجود این‌که برگزاری انتخابات شوراهای ازنظر قانونی -و نه ازنظر اجرایی- تقریباً قطعی شده است اما همچنان از طرف گروه‌های سیاسی مختلف و به‌طور مشخص درزمینهٔ اصل وجود این نهاد، موافقان و مخالفانی وجود دارند.

روز دوشنبه 27 ماه مارس سال جاری میلادی که مجلس عراق در دوره فعلی خود رأی به اصلاح قانون انتخابات داد، این اصلاحیه فقط شامل قانون انتخابات مجلس نمی‌شد بلکه شامل انتخابات شوراهای استانی نیز بود. شوراهایی که از سال 2013 برای آن‌ها انتخاباتی برگزار نشده است و در پی اعتراضات موسوم به “تشرین” در سال 2019 هم پارلمان عراق رأی به انحلال دوره 2013 آن ها (دوره سوم شوراها) داده بود. شایان‌ذکر است که هزینه انتخابات این شوراها طبق بودجه 2023 حوالی 345 میلیارد دینار خواهد بود.

در این گزارش پژوهشی ما نگاهی به نتایج ادوار گذشته شوراهای استانی خواهیم داشت و سپس به بررسی ماهیت این شوراها و نیز دلایل موافقان و مخالفان برای انحلال یا عدم انحلال این شورا و درنهایت نتیجه‌گیری کلی در خصوص اساس وجود چنین نهادی خواهیم پرداخت.

شوراهای استانی در ادوار گذشته

به‌طور کل تا بدین جا سه انتخابات شوراهای استانی برگزار شده است. اولین انتخابات در سال 2005 برگزار شد و دومین آن در سال 2009 و سپس آخرین آن در سال 2013 بود. پس‌ازآن و با توجه به اتفاقاتی نظیر جنگ با داعش و پیش از آن اعتراضات در مناطق اهل سنت در آن سال‌ها دیگر انتخاباتی برای این شوراها برگزار نشد.

در پایان هم در سال 2019 مجلس عراق رأی به پایان دوره شورای 2013 داد و تا اطلاع ثانوی در آن موقع هیچ موعدی نیز برای برگزاری انتخابات جدید برای آن یا تغییر قانون آن ارائه نداد. علت این امر نیز، فشار معترضین تشرینی با همکاری جریان صدر بر نظام سیاسی موجود در جهت انحلال کلی این نهاد (شوراهای استانی) بود که مجلس هم متقابلاً برای آرام کردن خشم آنان دوره سوم شورا را منحل اعلام کرد.

اما برای مثال در انتخابات این شوراها در سال 2009 بنابر اعلام کمیسیون برگزاری انتخابات درصد مشارکت‌کنندگان حدود 51 درصد اعلام‌شده بود. در این انتخابات ائتلاف دولت قانون به رهبری نوری المالکی توانست در تمامی استان‌های شیعی به‌استثنای استان کربلا پیروز شود و درمجموع 126 کرسی را به دست آورد و در رده اول در میان لیست‌های انتخاباتی در عراق قرار گیرد.

در انتخابات 2013 نیز همین نتایج اما با تغییراتی تکرار شد. آمار مشارکت در این دوره حدود 50 درصد اعلام شد و ائتلاف دولت قانون به رهبری نوری المالکی توانست در 7 استان شیعی یعنی اکثریت این استان‌ها پیروز شود و 96 کرسی را به دست آورد و در رده اول ائتلاف‌های انتخاباتی عراقی قرار گیرد.

بررسی ماهیت شوراهای استانی

به‌طور کل این شوراها به‌مانند مجلس فدرال عمل می‌کنند، البته که ازنظر اختیارات به‌طور صددرصدی به‌مانند مجلس فدرال نیستند اما این شوراها اختیاراتی نظیر نظارت بر کار استانداران و انتخاب آن ها و تصویب پروژه‌های داخل استان‌ها و نیز چگونگی تقسیم بودجه این استان و…را دارا می‌باشند اما اصولاً ماهیت اختیارات این شوراها بیشتر از این‌که تقنینی -به‌مانند مجلس فدرال در بغداد- باشد، اداری است.

همچنین این شوراها در مسائلی مانند چگونگی مدیریت نفت و گاز استان‌ها حق دخالت ندارند زیرا بر اساس قانون اساسی عراق جزو اموال عمومی و برای تمام ملت است و به همین خاطر اداره آن ها در اختیار دولت فدرال و ازنظر نظارت بر اعمال دولت در این زمینه نیز این موضوع در دست مجلس فدرال است. انتخابات برای این شوراها هم در 15 استان از 18 استان عراق برگزار می‌شود که سه استان اقلیم کردستان از این انتخابات مستثنا هستند.

بااین‌حال تقریباً شوراهای استانی -با توجه به ماهیت نظام سیاسی عراق که یک نظام فدرال است- از نظارت و اشراف خاصی بر روی خود برخوردار نیستند و این بر اساس اصل 122 قانون اساسی عراق است و همین موضوع هم درزمانی باعث ایجاد چالشی در فضای سیاسی عراق شد مبنی بر این‌که “آیا پارلمان حق انحلال این شوراها را دارد یا خیر؟” که در این زمینه بنابر حکم دادگاه فدرال، اقدام مجلس در این خصوص قانونی بوده است.

دیدگاه موافقان انحلال شورا

اساساً ازنظر موافقان انحلال شورا، وجود شوراهای استانی باعث طولانی شدن روند بروکراسی اداری می‌شود و فقط روند اجرایی شدن پروژه‌ها و تقسیم بودجه بر امور مختلف یک استان را پیچیده‌تر می‌کند. به‌علاوه این‌که خود این شوراها به دلیل فشار بر استانداران با استفاده از اهرم فشار نظارت بر استاندار، تبدیل به نهادی مفسده برانگیز می‌شوند زیرا در چنین حالتی استاندار مجبور است برای کسب رضایت اعضای شورا مناصب را طبق نظر آنان تقسیم کند و استخدامی‌های ادارات دولتی را طبق خواسته آنان انجام دهد.

همچنین ازآنجاکه اعضای این شورا از ائتلاف‌های مختلف تشکیل‌شده است، برای اتخاذ هر تصمیمی مدت‌زمان زیادی لازم است تا توافق میان آنان و سپس توافق میان شورا و استاندار حاصل شود و همین امر باعث کُند شدن سرعت پیشرفت و توسعه استان می‌شود کما این‌که همین مشکل در زمان فعلی میان نمایندگان مجلس و نیز میان خود مجلس و دولت درزمینهٔ مسئله‌ای به‌مانند “بودجه” وجود دارد.

اما دلیل آخر موافقان انحلال -البته از میان دلایل متعددی که برخی از آن ها طبیعتاً ذکر نشد- موضوع اعتراضات تشرین است زیرا انحلال دوره 2013 و مسکوت گذاشتن بازگشت شورا برای فروکش کردن خشم این جوانان و پاسخگویی به مطالبه آنان بود و بازگشت دوباره این شورا نوعی دهن‌کجی نسبت به مطالبات آنان محسوب می‌شود.

دیدگاه مخالفان انحلال شورا

ازنظر مخالفان، انحلال این شوراها باعث ایجاد مفسده‌ای دیگر این بار در استانداری‌ها می‌شود و باعث ایجاد دیکتاتوری توسط آنان خواهد شد همچنین موضوع سهم‌بندی حزبی در استخدامی‌ها و توزیع مناصب حتی بدون این شوراها و این بار با فشار مستقیم احزاب ادامه خواهد یافت. در خصوص مطالبه تشرینی‌ها هم نباید فراموش کرد مطالبات آنان فقط شامل بخشی از جامعه و نه تمام آن می‌شود.

در این زمینه ذکر این نکته نیز به نظر مهم می‌رسد؛ همان‌طور که اشاره شد ماهیت نظام سیاسی عراق فدرال است و بر اساس این نوع نظام سیاسی، استان‌ها از اختیارات گسترده‌ای برخوردار خواهند بود. حال اگر این شوراها منحل شوند، نظارت بر روی استاندار و عزل و نصب وی تحت نظر دولت مرکزی و از اختیارات آن خواهد بود کما این‌که از زمان انحلال دوره 2013 شوراهای استانی تا به امروز وضع به همین شکل بوده است و چنین حالتی به معنای نقض فدرالیسم موجود در نظام سیاسی عراق است.

نتیجه‌گیری

در پایان باید گفت که وجود نهادی به نام “شوراهای استانی” بر اساس اصل 122 قانون اساسی عراق است که در این اصل در خصوص اداره استان‌ها به‌صراحت به “وجود چنین نهادی و این‌که تحت نظارت هیچ وزارتخانه‌ای نیست” اذعان داشته است؛ درنتیجه انحلال آن مغایر با قانون اساسی است. از سویی دیگر رأی دادگاه فدرال که در این گزارش به آن اشاره شد، فقط مربوط به انحلال دوره 2013 یعنی دوره سوم شوراها می‌باشد و نه اصل و اساس این نهاد.

در اینجا باید این نکته را هم ذکر کنیم که وجود این نهاد بر اساس نظام فدرال و نیز نظام سیاسی پارلمانی عراق است زیرا همان‌طور که پارلمان بر رئیس دولت فدرال (نخست‌وزیر) نظارت دارد، این شوراها نیز بر رئیس یک استان (استاندار) نظارت دارند پس انحلال چنین نهادی پیش از آن مستلزم ایجاد اصلاحات اساسی در نوع نظام سیاسی عراق است.

اما این نکته را هم باید در نظر داشت برای این‌که عملکرد این شوراها بهبودی یابد، بهتر است که ازنظر قانونی توسط مجلس در اختیارات این شوراها بازبینی‌شده و توازن بهتری میان اختیارات آنان و اختیارات استاندار اعمال شود تا لااقل به‌مانند دوره‌های قبل پیشرفت استان‌ها خصوصاً درزمینهٔ پروژه‌های عمرانی و خدماتی معطل این شوراها -درصورتی‌که خودشان مقصر معطل بودن باشند- نمانند.

شهاب نورانی فر