استقراض، راه حل یا مُعضلی جدید برای اقتصاد عراق؟ نگاهی به تبعات وام‌های غیرمولد

علی نوریان

عراق برای تکمیل پروژه‌های زیرساختی خود به‌سمت استقراض می‌رود، زیرا به گفته کارشناسان، بودجه عمومی دولت قادر به تأمین مالی این پروژه‌ها نیست. کارشناسان می‌گویند: «طبق برآوردهای مختلف، عراق برای تأمین مالی پروژه‌های زیرساختی خود به مبلغی بیش از ۱۰۰ میلیارد دلار نیاز دارد». عراق پیش از این امیدوار بود که از طریق “کنفرانس بین‌المللی بازسازی عراق” که در کویت برگزار شده بود، به این منابع مالی دست پیدا کند. سلمان الجمیلی، وزیر برنامه‌ریزی عراق، در افتتاحیه این کنفرانس گفته‌بود: «کشورش برای بازسازی به ۸۸.۲ میلیارد دلار نیاز دارد». طبق آمارهای رسمی در سال ۲۰۲۳، بدهی عمومی عراق تا مبلغ ۷۰ میلیارد دلار افزایش یافته‌است.

مصطفی حنتوش، کارشناس اقتصادی عراقی، در مورد سوق پیدا کردن دولت عراق به‌سمت استقراض می‌گوید: «عراق از درآمدهای نفتی خوبی برخوردار است و نیازی به وام گرفتن، به‌ویژه وام‌های حاکمیتی از صندوق بین‌المللی پول و غیره، ندارد.» به گفته حنتوش، بدهی خارجی عراق بیشتر از ۴۰ میلیارد دلار نیست، در حالی که وام‌های داخلی و پولی که دولت عراق از منابع داخلی خود، مانند بانک‌ها، قرض گرفته حدود ۵۵ میلیارد دلار است؛ بنابراین رقم بدهی عراق خطری بزرگ برای اقتصاد این کشور محسوب نمی‌شود.» حنتوش می‌گوید: «عراق به‌دنبال وام‌هایی برای ایجاد زیرساخت‌هایی مانند “بندر فاو” است که برای ساخت اسکله‌های باقی‌مانده به منابع مالی نیاز دارد و این منابع ترجیحاً باید از طریق سرمایه‌گذاری و نه وام تأمین شود»

ساختار اقتصادی عراق، قبل و بعد از سال ۲۰۰۳

به گفته حنتوش، عراق نیاز به سرمایه‌گذاری در حوزه برق دارد و در صورت عدم وجود سرمایه‌گذاری، عراق می‌تواند برای جبران کمبود برق مصرف داخلی وام بگیرد. از سوی دیگر، مهندس علی جبار، متخصص مدیریت بحران‌های اقتصادی، می‌گوید: «دوران قبل از سال ۲۰۰۳ و دوران بعد از آن هر دو، ساختار اقتصادی عراق را نابود کرده‌اند و هیچ هویت اقتصادی برای عراق باقی نمانده‌است». قبل از سال ۲۰۰۳، اقتصاد عراق تحت کنترل شدید دولت بود و دولت بر تمام بخش‌های اقتصادی، از جمله تولید، توزیع و قیمت‌گذاری، نظارت داشت و اقتصاد عراق به‌شدت به صادرات نفت وابسته بود؛ از این رو جنگ ایران و عراق و تحریم‌های اقتصادی پس از آن به اقتصاد عراق آسیب‌های زیادی وارد کرد. بعد از سال ۲۰۰۳ و اشغال عراق توسط آمریکا، ساختار اقتصادی عراق به‌طور کلی فروپاشید. در این دوران دولت جدید عراق سیاست‌های اقتصاد آزاد را اجرا کرد، که شامل خصوصی‌سازی، آزادسازی تجارت و جذب سرمایه‌گذاری خارجی بود؛ اما فساد گسترده و ناامنی ناشی از جنگ داخلی، مانع از توسعه اقتصادی عراق شد.

به گفته جبار، سیاست‌های دولت‌های مختلف در عراق پس از ۲۰۰۳ آشفته بوده و از یک جهت‌گیری استراتژیک روشن و قرائت‌های صحیح برخوردار نبوده است که بتواند پاسخگوی چالش‌های اقتصادی این کشور باشد؛ بلکه سیاست‌های این دولت‌ها صرفاً بر اساس صرف هزینه‌های زیاد بدون توجه به کارایی و اثربخشی آنها بوده و بخش زیادی از منابع صرف شده به‌دلیل عدم کارایی و اثربخشی سیاست‌ها به هدر رفته‌است؛ بنابراین سیاست‌های دولت‌های مختلف عراق در طول زمان به‌طور کلی ناکارآمد و غیر مؤثر بوده‌اند، به‌طوری‌که به‌جای حل مشکلات، آنها را تشدید می‌کردند.

تأثیرات دخل کم و خرج زیاد دولت عراق

جبار می‌گوید: «وضع اقتصادی عراق به جایی رسیده است که دولت قادر به مشارکت در درآمدهای کشور برای تأمین مالی پروژه‌های زیرساختی دولتی، حل بحران انرژی، نرخ بیکاری و همچنین فقر و سایر بحران‌ها از جمله ناامنی، فساد و آلودگی محیط زیست نیست». به گفته جبار، از سال ۲۰۱۲ تاکنون، بیش از ۸۰ درصد از هزینه‌هایی که دولت برای ارائه خدمات عمومی مانند آموزش، بهداشت و درمان و زیرساخت‌ها انجام می‌دهد، درآمد مستقیمی برای دولت ایجاد نمی‌کند و حتی این هزینه‌هایی که دولت انجام می‌دهد از درآمدهای نفتی فراتر رفته‌است؛ از این رو دولت‌های مختلف عراق تاکنون برای پرداخت حقوق کارمندانی که به‌لحاظ کمیت زیاد و به‌لحاظ کیفیت کار مفیدی انجام نمی‌دهند، در تنگنا قرار داشتند.

دولت عراق هر ساله تعداد زیادی کارمند جدید استخدام می‌کند و این امر بیش از ۵۳ میلیارد دلار در سال برای دولت عراق هزینه ایجاد می‌کند که هرساله بر هزینه‌های دولت می‌افزاید و ۹۸ درصد از کارمندان در مؤسسات دولتی غیرمولد هستند و در بخش‌هایی کار می‌کنند که درآمد مستقیمی برای دولت ایجاد نمی‌کنند. بنابراین گزینه‌های دولت عراق برای تأمین مالی پروژه‌ها بسیار محدود شده‌است و مجبور به استقراض داخلی برای جبران بخشی از کسری بودجه و پرداخت حقوق و دستمزد و استقراض خارجی برای تأمین مالی پروژه‌های خدماتی، زیرساختی و غیره است.

چرا استقراض آینده اقتصاد عراق را به خطر می‌اندازد؟

در حال حاضر، فرایند استقراض یک خطر بزرگ برای آینده اقتصاد عراق محسوب‌می‌شود، چراکه کیفیت مدیریت‌های عالی در دولت‌های متوالی عراق هنوز در سطحی نیست که سازمان‌های دولتی برای دستیابی به اهداف خود بتوانند کارآمد و مؤثر باشند؛ همچنین در رأس مؤسسات اقتصادی و خدماتی دولتی، دانش و تجربه مدیریتی در حد پایین قرار دارد. این همان چیزی است که گزارش “Doing Business” به آن اذعان دارد؛ طبق این گزارش، عراق در رتبه ۱۷۲ از ۱۹۰ کشور در شاخص “سهولت انجام کسب و کار” قرار گرفته است و این رتبه نشان دهنده سوء مدیریت در مؤسسات دولتی این کشور از جمله فساد، بوروکراسی پیچیده، ناکارآمدی و عدم شفافیت است. سهولت انجام کسب و کار، شاخصی است که به بررسی و رتبه‌بندی کشورها بر اساس دشواری یا آسانی انجام فعالیت‌های تجاری می‌پردازد و عواملی مانند قوانین و مقررات، بوروکراسی، فساد، زیرساخت‌ها و دسترسی به منابع در این شاخص بررسی می‌شوند. این عوامل می‌توانند پیامدهای منفی مانند کاهش سرمایه‌گذاری، افزایش بیکاری و فقر را به‌دنبال داشته‌باشند.

لازم به ذکر است که سوء مدیریت در مؤسسات دولتی باعث کاهش سرمایه‌گذاری خارجی و داخلی در کشور می‌شود. سرمایه‌گذاران به‌دنبال محیطی امن و شفاف برای سرمایه‌گذاری هستند و سوء مدیریت می‌تواند این اعتماد را از بین ببرد. بنابراین دولت‌های عراق در مدیریت منابع مالی خود، اعم از درآمدهای نفتی و وام‌های خارجی، سابقه خوبی ندارند. این موضوع می‌تواند منجر به هدر رفتن منابع و افزایش بدهی‌های خارجی عراق شود؛ در نتیجه، فرایند استقراض آینده اقتصاد عراق به خطر خواهد انداخت.

وام‌های خارجی غیر مولد و حجم بدهی‌های عراق

تمامی وام‌هایی که عراق از خارج گرفته است، وام‌های منفی و غیرمولد هستند، به این معنی که تخصیصات آنها صرف پروژه‌هایی می‌شود که هیچ بازدهی و سود مالی یا تولیدی ندارند. جبار معتقد است که موفقیت سرمایه گذاری‌های خارجی یا غیره در عراق به کیفیت مدیریت در بدنه دولت و حکومت بستگی دارد و تا زمانی که فساد اداری، بوروکراسی، ناکارآمدی و عدم تخصص بر ساختار مدیریتی حاکم باشد، عراق همچنان با انباشت بدهی‌ها بدون هیچ‌گونه منفعت و عایدی دست و پنجه نرم خواهد کرد.

در خصوص حجم بدهی‌های خارجی عراق باید گفت که تفاوت‌هایی بین ارقام منتشر شده توسط برخی از مؤسسات رسمی و گزارش‌های بین المللی وجود دارد. بر اساس برآورد صندوق بین المللی پول، بدهی خارجی عراق از ۱۲۲.۴ میلیارد دلار در سال ۲۰۰۰ به‌طور قابل توجهی کاهش یافته و به ۴۸.۶ میلیارد دلار در سال ۲۰۲۰، ۳۳.۱ میلیارد دلار در سال ۲۰۲۱ و ۲۳.۲ میلیارد دلار در سال ۲۰۲۲ رسیده است. همچنین حدود ۳.۲ میلیارد دلار برای پرداخت اقساط وام‌های خارجی عراق در سال ۲۰۲۳ پیش بینی شده‌است.

در پی نتایج کنفرانس کویت در سال ۲۰۱۸، تعهدات کشورهای کمک‌کننده در بازسازی عراق برای ارائه کمک‌ها، به ارزش تقریبی ۳۰ میلیارد دلار بود، در حالی که عراق امیدوار بود که در آن زمان تعهداتی به ارزش تقریبی ۸۸ میلیارد دلار دریافت کند؛ اما همان تعهدات ۳۰ میلیارد دلار هنوز به مرحله اجرا نرسیده‌اند.

همان طور که بیان شد، رتبه پایین عراق در شاخص سهولت انجام کسب و کار نشان دهنده وجود مشکلاتی در زمینه مدیریت مؤسسات دولتی است؛ از این رو استقراض می‌تواند برای آینده اقتصاد عراق خطرناک باشد. دولت عراق باید قبل از اقدام به استقراض، اقداماتی برای بهبود مدیریت اقتصادی خود انجام دهد و برای بهبود رتبه عراق در شاخص سهولت انجام کسب و کار، لازم است اصلاحات اقتصادی در کشور صورت گیرد. این اصلاحات باید شامل مواردی مانند مبارزه با فساد، کاهش بوروکراسی، افزایش شفافیت و بهبود زیرساخت‌ها باشد. همچنین دولت باید با تقویت بخش خصوصی و حمایت از کارآفرینان، زمینه را برای ایجاد سرمایه‌گذاری فراهم کند و در این میان حاکمیت قانون و تضمین حقوق مالکیت خصوصی برای سرمایه‌گذاران داخلی و خارجی ضروری است.