عراق: عرف سیاسی یا حکمرانی بر پایه قانون اساسی
محمد عبد الزهرة محمد
از زمان تأسیس دولت مدرن عراق در سال 1921، نظام سیاسی این کشور دگرگونی‌های متعددی را از سلطنت به جمهوری، و سپس پس از سال 2003 به دموکراسی پارلمانی تجربه کرده است. با وجود آن‌که عراق امروز دارای قانون اساسی دائمی است که در سال 2005 به تصویب رسید، اما این پرسش همچنان مطرح است: آیا واقعاً حکومت در عراق بر اساس قانون اساسی اداره می‌شود یا اینکه عرف‌های سیاسی نانوشته بر آن سیطره دارند؟
در ظاهر، نظام سیاسی عراق مبتنی بر قانون اساسی روشنی است که تصریح می‌کند عراق کشوری فدرالی، دموکراتیک و پارلمانی است که بر پایهٔ تفکیک قوا، تضمین حقوق و آزادی‌ها، و تقسیم وظایف میان سه قوه استوار است. اما واقعیت سیاسی کشور حاکی از شکاف بزرگی میان مفاد قانونی و اجرای عملی آن‌هاست؛ به‌گونه‌ای که عرف‌های سیاسی غیررسمی، نقشی مؤثرتر از متون قانونی ایفا می‌کنند.
از سال 2003 تاکنون، الگویی از سهمیه‌بندی طایفه‌ای و قومی در توزیع مناصب حاکمیتی نهادینه شده است؛ به‌طوری‌که ریاست جمهوری به کردها، نخست‌وزیری به شیعیان، و ریاست پارلمان به اهل سنت می‌رسد، بدون آن‌که هیچ ماده‌ای از قانون اساسی چنین تقسیم‌بندی‌ای را الزام‌آور کرده باشد.
همچنین، تشکیل دولت‌ها بر اساس اصل «توافق سیاسی» صورت می‌گیرد، نه بر پایهٔ اکثریت پارلمانی که در قانون اساسی پیش‌بینی شده است؛ امری که در بسیاری از مواقع باعث بحران‌های سیاسی و تأخیر طولانی در تشکیل دولت و انتخاب ریاست‌ها شده است.
نقش اصلی را احزاب و فراکسیون‌های سیاسی در تعیین مسیر حکومت ایفا می‌کنند؛ مسئله‌ای که استقلال قوا را کاهش داده و روند سیاسی را در صورت عدم توافق بین بازیگران اصلی به سوی رکود یا فروپاشی سوق می‌دهد. در نتیجه، هیبت نهادهای دولتی آسیب دیده، احترام به قانون اساسی به عنوان منبع بالادستی قدرت کاهش یافته، و عرف سیاسی به حاکم واقعی بسیاری از شئون حکومتی تبدیل شده است.
این وضعیت موجب ایجاد بی‌اعتمادی بین مردم و نظام، ضعف در اجرای قانون، و گسترش نفوذهای غیررسمی در فرآیند تصمیم‌گیری شده است. در حالی‌که عرف‌های سیاسی در صورتی که در خدمت تقویت قانون اساسی باشند الزاماً منفی نیستند، اما خطر زمانی پدید می‌آید که این عرف‌ها به جایگزینی برای قانون اساسی یا توجیهی برای نقض آن تبدیل شوند.
از این‌رو، اصلاح سیاسی در عراق باید با احیای جایگاه قانون اساسی آغاز شود؛ از طریق پایبندی جدی به مفاد آن، اصلاح بندهای مبهم یا قابل تفسیر، و ترویج فرهنگی سیاسی که به قانون احترام می‌گذارد و از سیطرهٔ عرف می‌کاهد.
ساختن دولتی باثبات و حکومتی صالح در سایهٔ این تناقض دائمی میان قانون و عرف ممکن نیست، مگر با اراده‌ای سیاسی و آگاه که عرف را تابع قانون سازد، نه بالعکس، و قانون اساسی را به مرجع واقعی و الزام‌آور برای همهٔ نیروهای مؤثر در کشور تبدیل کند.
