پیش‌نویس بودجه سال ۲۰۲۷ عراق در شرایطی تدوین شده که دولت این کشور با مجموعه‌ای از فشارهای اقتصادی و مالی روبه‌روست؛ از اختلال در صادرات نفت و نوسان درآمدهای ارزی گرفته تا افزایش هزینه‌های جاری، تعهدات حقوق و دستمزد، بدهی‌های انباشته و اختلافات مالی با اقلیم کردستان. بر اساس ارقام منتشرشده از پیش‌نویس بودجه، مجموع هزینه‌های دولت به ۲۱۷٫۲ تریلیون دینار و درآمدهای پیش‌بینی‌شده به ۱۷۴٫۲ تریلیون دینار می‌رسد. بر این اساس، کسری بودجه حدود ۴۳ تریلیون دینار، معادل ۲۸٫۷ میلیارد دلار، برآورد شده است.
این رقم، بودجه پیشنهادی سال آینده را به بزرگ‌ترین بودجه در تاریخ عراق از نظر حجم اسمی هزینه‌ها تبدیل می‌کند؛ اما بزرگی بودجه الزاماً به معنای افزایش توان مالی دولت یا بهبود ظرفیت توسعه‌ای کشور نیست. بخش قابل توجهی از اعتبارات پیش‌بینی‌شده به هزینه‌های جاری و تعهدات قبلی اختصاص دارد و تحقق درآمدها نیز به فرض‌هایی وابسته است که ممکن است با شرایط واقعی بازار نفت و وضعیت صادرات عراق فاصله داشته باشند.
نکته مهم آن است که ارقام یادشده مربوط به پیش‌نویس و اطلاعات منتشرشده درباره آن است و نباید با بودجه نهایی و مصوب سال ۲۰۲۷ یکسان تلقی شود. افزون بر این، اختلاف‌هایی میان برخی گزارش‌ها درباره جزئیات هزینه‌ها، درآمدها و میزان کسری وجود دارد؛ ازاین‌رو، ارزیابی دقیق‌تر باید بر مبنای جداول نهایی و متن مصوب قانون بودجه انجام شود.
یک: ابعاد بودجه و ترکیب هزینه‌های دولت
بر اساس اطلاعات منتشرشده، مجموع هزینه‌های پیش‌بینی‌شده در بودجه سال ۲۰۲۷ حدود ۲۱۷٫۲ تریلیون دینار، معادل تقریبی ۱۴۴٫۸ میلیارد دلار، است. در مقابل، درآمدهای دولت ۱۷۴٫۲ تریلیون دینار، حدود ۱۱۶٫۱ میلیارد دلار، برآورد شده است. بنابراین فاصله میان درآمد و هزینه به حدود ۴۳ تریلیون دینار می‌رسد.
در بخش هزینه‌ها، حدود ۱۴۰٫۹ تریلیون دینار در قالب اعتبارات ردیفی و دستگاهی پیش‌بینی شده است. از این میزان، حدود ۶۴٫۷ تریلیون دینار به حقوق کارکنان بخش عمومی و نزدیک به ۱۷ تریلیون دینار به هزینه‌های مرتبط با بدهی اختصاص دارد. همچنین ۳۴٫۴ تریلیون دینار برای هزینه‌های سرمایه‌ای و حدود ۴۱٫۹ تریلیون دینار در قالب بودجه برنامه‌محور و مبتنی بر عملکرد در نظر گرفته شده است.
این ترکیب نشان می‌دهد که بخش بزرگی از منابع مالی دولت همچنان درگیر اداره ساختار گسترده دستگاه‌های عمومی و تأمین تعهدات موجود است. در چنین شرایطی، امکان جابه‌جایی منابع به سمت پروژه‌های جدید و سرمایه‌گذاری‌های مولد محدود می‌شود؛ به‌ویژه آنکه بخشی از اعتبارات سرمایه‌ای نیز برای پرداخت تعهدات و قراردادهای سال‌های گذشته در نظر گرفته شده است.
دو: وابستگی نفتی و فرض‌های حساس درآمدی
نفت همچنان ستون اصلی درآمدهای عمومی عراق است. در پیش‌نویس بودجه ۲۰۲۷، حدود ۱۴۴ تریلیون دینار از درآمدهای دولت از محل نفت پیش‌بینی شده و درآمدهای غیرنفتی حدود ۳۰٫۲ تریلیون دینار برآورد شده‌اند. به این ترتیب، بیش از ۸۲ درصد درآمدهای پیش‌بینی‌شده به بخش نفت وابسته خواهد بود.
محاسبات بودجه بر مبنای صادرات روزانه حدود ۴٫۲ میلیون بشکه نفت، با احتساب ۴۰۰ هزار بشکه از اقلیم کردستان، و قیمت ۵۸ دلار برای هر بشکه تنظیم شده است. تحقق این فرض‌ها به استمرار صادرات، دسترسی به مسیرهای انتقال نفت و ثبات نسبی قیمت‌های جهانی وابسته است.
اما وضعیت صادرات عراق در سال ۲۰۲۶ نشان داد که حتی برخورداری از ذخایر عظیم نفتی و ظرفیت تولید بالا نیز تضمین‌کننده درآمد پایدار نیست. اختلال در مسیرهای صادراتی، به‌ویژه در پی بحران منطقه‌ای و محدودیت‌های مرتبط با تنگه هرمز، حجم صادرات عراق را تحت تأثیر قرار داد و درآمدهای نفتی کشور را با نوسان روبه‌رو کرد.
از این منظر، پیش‌بینی صادرات بیش از چهار میلیون بشکه در روز باید با توجه به ظرفیت واقعی تولید، وضعیت میادین نفتی، تعهدات صادراتی و شرایط حمل‌ونقل دریایی ارزیابی شود. اگر صادرات در سطح پیش‌بینی‌شده تحقق نیابد یا قیمت نفت پایین‌تر از رقم مبنای بودجه قرار گیرد، درآمدهای دولت کاهش خواهد یافت و کسری پیش‌بینی‌شده می‌تواند افزایش پیدا کند.
سه: هزینه‌های جاری و فشار تعهدات استخدامی
یکی از مهم‌ترین چالش‌های مالی عراق، رشد مداوم هزینه‌های جاری و تعهدات دولت در قبال کارکنان و گروه‌های دریافت‌کننده حمایت اجتماعی است. پرداخت حقوق، مستمری بازنشستگان، کمک‌های اجتماعی و سایر هزینه‌های ثابت، بخش بزرگی از منابع عمومی را به خود اختصاص می‌دهد.
در پیش‌نویس بودجه ۲۰۲۷، حدود ۶۴٫۷ تریلیون دینار برای حقوق کارکنان بخش عمومی و نزدیک به ۳۳ تریلیون دینار برای حمایت اجتماعی پیش‌بینی شده است. افزون بر این، تصمیم‌های مرتبط با تبدیل نیروهای قراردادی و روزمزد به استخدام رسمی و ایجاد فرصت‌های شغلی جدید می‌تواند بر تعهدات بلندمدت دولت بیفزاید.
این مسئله از دو جهت اهمیت دارد. نخست آنکه افزایش تعداد کارکنان و گسترش پرداخت‌های ثابت، هزینه‌هایی ایجاد می‌کند که حتی در صورت کاهش درآمدهای نفتی نیز دولت نمی‌تواند به‌آسانی از پرداخت آن‌ها صرف‌نظر کند. دوم آنکه هرچه سهم هزینه‌های جاری از بودجه افزایش یابد، امکان تأمین مالی پروژه‌های عمرانی، توسعه زیرساخت‌ها و سرمایه‌گذاری در بخش‌های مولد محدودتر خواهد شد.
دولت عراق از یک سو با مطالبات اجتماعی و سیاسی برای ایجاد اشتغال و تثبیت وضعیت نیروهای قراردادی روبه‌روست و از سوی دیگر باید از گسترش بی‌رویه ساختار اداری و افزایش هزینه‌های دائمی جلوگیری کند. برقراری تعادل میان این دو ضرورت، یکی از دشوارترین مسائل سیاست‌گذاری مالی در سال آینده خواهد بود.
چهار: اعتبارات برق و مسئله کارآمدی هزینه‌ها
بخش برق از دریافت‌کنندگان اصلی اعتبارات پیش‌بینی‌شده در بودجه سال ۲۰۲۷ است. بر اساس اطلاعات منتشرشده، حدود ۳۷٫۷ تریلیون دینار از اعتبارات برنامه‌محور و مبتنی بر عملکرد به وزارت برق اختصاص یافته است. این رقم سهم بسیار بزرگی از مجموع اعتبارات این بخش را تشکیل می‌دهد.
اهمیت این تخصیص را باید در استمرار بحران برق عراق جست‌وجو کرد. با وجود سرمایه‌گذاری‌های انجام‌شده در سال‌های گذشته، شهروندان عراقی همچنان با مشکلاتی در تأمین پایدار برق روبه‌رو هستند. کمبود ظرفیت تولید در برخی دوره‌ها، فرسودگی شبکه انتقال و توزیع، اتلاف انرژی، مشکلات تأمین سوخت نیروگاه‌ها و وابستگی به واردات گاز و برق از عوامل مؤثر در این وضعیت محسوب می‌شوند.
با این حال، افزایش اعتبار وزارت برق به‌تنهایی تضمین‌کننده بهبود خدمات نیست. معیار اصلی باید میزان افزایش واقعی ظرفیت تولید، کاهش تلفات شبکه، توسعه زیرساخت‌های انتقال و توزیع و کاهش وابستگی به واردات انرژی باشد. در غیر این صورت، ممکن است هزینه‌های عمومی افزایش یابد، بی‌آنکه بهبود متناسبی در کیفیت خدمات حاصل شود.
ازاین‌رو، بودجه سال آینده فرصتی برای بازنگری در شیوه تخصیص و نظارت بر منابع بخش برق فراهم می‌کند؛ فرصتی که نتیجه آن به شفافیت قراردادها، اولویت‌بندی پروژه‌ها و ارزیابی عملکرد دستگاه‌های مسئول وابسته است.
پنج: درآمدهای غیرنفتی؛ ضرورت اصلاح ساختار اقتصادی
پیش‌نویس بودجه سال ۲۰۲۷ حدود ۳۰٫۲ تریلیون دینار درآمد غیرنفتی پیش‌بینی کرده است. تحقق این رقم به افزایش درآمدهای مالیاتی، گمرکی، خدمات دولتی و سایر منابع غیرنفتی وابسته خواهد بود.
افزایش سهم درآمدهای غیرنفتی یکی از ضرورت‌های دیرپای اقتصاد عراق است؛ زیرا اتکای بیش از اندازه به نفت، بودجه عمومی را در برابر نوسانات بازار جهانی آسیب‌پذیر می‌کند. بااین‌حال، افزایش درآمدهای غیرنفتی صرفاً از طریق وضع عوارض و افزایش مالیات بر فعالیت‌های موجود نمی‌تواند راهکاری پایدار باشد.
بخش مهمی از این هدف به اصلاح نظام گمرکی، مقابله با فرار مالیاتی، کاهش فساد اداری، سامان‌دهی درآمدهای دستگاه‌های دولتی و توسعه فعالیت‌های اقتصادی رسمی وابسته است. همچنین بهبود فضای کسب‌وکار و حمایت از تولید داخلی می‌تواند به گسترش پایه درآمدی دولت کمک کند.
در این میان، باید میان افزایش درآمدهای عمومی و افزایش فشار اقتصادی بر شهروندان تفاوت قائل شد. اگر دولت برای جبران کسری بودجه صرفاً به افزایش مالیات‌ها و هزینه خدمات متوسل شود، ممکن است فشار بیشتری بر خانوارها و بنگاه‌های اقتصادی وارد شود، بدون آنکه ظرفیت تولیدی کشور تقویت شود.
شش: اختلاف بغداد و اربیل بر سر سهم اقلیم و درآمد نفت
روابط مالی دولت فدرال عراق و اقلیم کردستان همچنان یکی از موضوعات مهم در تدوین بودجه سال ۲۰۲۷ است. در پیش‌نویس منتشرشده، سهم مالی اقلیم حدود ۱۳٫۳ تریلیون دینار برآورد شده است؛ رقمی که با توجه به جمعیت، هزینه‌های اداری و تعهدات مالی اقلیم، احتمالاً در جریان مذاکرات بغداد و اربیل محل بحث خواهد بود.
اختلاف اصلی دو طرف تنها به میزان سهم بودجه‌ای محدود نیست، بلکه موضوعاتی مانند حجم تولید نفت اقلیم، میزان نفت تحویلی به شرکت بازاریابی نفت عراق، درآمدهای غیرنفتی منطقه و نحوه محاسبه هزینه‌های تولید و انتقال نفت را نیز در بر می‌گیرد.
در پیش‌نویس بودجه، تحویل روزانه ۴۰۰ هزار بشکه نفت از اقلیم در محاسبات لحاظ شده است. بااین‌حال، درباره ظرفیت واقعی تولید میادین نفتی اقلیم اختلاف‌نظرهایی مطرح شده است. برخی اظهارات رسمی از ظرفیت بالاتر تولید سخن می‌گویند، در حالی که وزارت منابع طبیعی اقلیم ارقام پایین‌تری را مبنا قرار داده است. این اختلاف در صورت باقی‌ماندن می‌تواند بر محاسبه سهم مالی اقلیم و میزان تعهدات آن در برابر دولت فدرال اثر بگذارد.
همچنین پیش‌نویس جدید شامل بندهایی درباره انتقال گاز مازاد بر نیاز داخلی اقلیم به دولت فدرال و محدودیت‌هایی در زمینه قراردادهای جدید نفت و گاز خارج از چارچوب وزارت نفت عراق است. موضوع بدهی‌های منتسب به اقلیم در سال‌های گذشته و شیوه بازپرداخت آن نیز از دیگر مسائل مطرح‌شده در مذاکرات بودجه‌ای است.
تجربه سال‌های گذشته نشان داده است که اختلاف بر سر درآمد نفت و سهم بودجه‌ای می‌تواند پرداخت حقوق کارکنان اقلیم، اجرای پروژه‌های عمرانی و روابط سیاسی میان بغداد و اربیل را تحت تأثیر قرار دهد. بنابراین، تعیین سازوکاری روشن برای محاسبه درآمدها، تحویل نفت و پرداخت اعتبارات، از الزامات کاهش تنش‌های مالی میان دو طرف خواهد بود.
هفت: تأمین کسری و خطر افزایش بدهی‌ها
با توجه به کسری پیش‌بینی‌شده ۴۳ تریلیون دیناری، دولت عراق باید منابع لازم برای پوشش فاصله میان درآمدها و هزینه‌ها را مشخص کند. در پیش‌نویس بودجه، راهکارهایی مانند استفاده از منابع حاصل از افزایش قیمت یا حجم صادرات نفت، استقراض داخلی و خارجی و بهره‌گیری از منابع منتقل‌شده از دوره‌های قبل مطرح شده است.
بااین‌حال، هر یک از این روش‌ها محدودیت‌هایی دارد. استقراض داخلی ممکن است منابع بانکی را به سمت تأمین مالی دولت سوق دهد و دسترسی بخش خصوصی به تسهیلات را دشوارتر کند. استقراض خارجی نیز تعهدات بازپرداختی تازه‌ای ایجاد می‌کند و در صورت تداوم کسری‌ها، هزینه خدمت بدهی را در بودجه‌های بعدی افزایش خواهد داد.
از سوی دیگر، تأخیر در پرداخت مطالبات پیمانکاران و شرکت‌های مجری پروژه‌ها می‌تواند آثار منفی بر فعالیت اقتصادی داشته باشد. این شرکت‌ها برای ادامه فعالیت، پرداخت حقوق کارکنان و تأمین مواد اولیه به دریافت به‌موقع مطالبات خود نیاز دارند. بنابراین، مدیریت کسری بودجه فقط مسئله حسابداری دولت نیست و می‌تواند بر بخش خصوصی، اشتغال و روند اجرای پروژه‌های عمرانی نیز تأثیر بگذارد.
یکی از نکات مهم در این زمینه، تفاوت میان کسری پیش‌بینی‌شده و کسری واقعی است. تجربه بودجه سال ۲۰۲۳ نشان می‌دهد که ارقام مصوب هزینه و درآمد لزوماً به‌طور کامل محقق نمی‌شوند. در آن سال، هزینه‌های واقعی دولت به‌مراتب کمتر از سقف پیش‌بینی‌شده بود و بخش مهمی از کاهش هزینه‌ها از محل اجرا نشدن اعتبارات سرمایه‌ای صورت گرفت. این تجربه نشان می‌دهد که در عراق، کاهش تحقق مخارج عمرانی می‌تواند به یکی از راه‌های غیررسمی مدیریت کسری تبدیل شود؛ روشی که اگرچه ممکن است در کوتاه‌مدت فشار نقدینگی را کاهش دهد، اما اجرای پروژه‌های توسعه‌ای را به تأخیر می‌اندازد.
هشت: تأخیر در تصویب بودجه و تداوم قاعده یک‌دوازدهم
یکی از مشکلات تکرارشونده نظام مالی عراق، تأخیر در تصویب بودجه سالانه است. در سال‌هایی که قانون بودجه یا جداول اجرایی آن به تصویب نرسیده، دولت ناچار شده است هزینه‌های خود را بر اساس قاعده موسوم به «یک‌دوازدهم» مدیریت کند.
بر اساس این سازوکار، دولت در چارچوب محدودیت‌های قانونی می‌تواند بخشی از هزینه‌های ضروری را متناسب با یک‌دوازدهم مخارج دوره قبل پرداخت کند. این روش امکان ادامه فعالیت دستگاه‌های دولتی را فراهم می‌کند، اما برنامه‌ریزی برای پروژه‌های جدید و اجرای طرح‌های توسعه‌ای را با محدودیت روبه‌رو می‌سازد.
عراق در سال‌های ۲۰۲۰، ۲۰۲۲، ۲۰۲۵ و ۲۰۲۶ با فقدان قانون بودجه مصوب یا جداول اجرایی کامل روبه‌رو بوده است. تکرار این وضعیت، پیش‌بینی‌پذیری مالی را کاهش می‌دهد و می‌تواند بر فعالیت وزارتخانه‌ها، استان‌ها و بخش خصوصی اثر بگذارد.
درباره بودجه سال ۲۰۲۷ نیز روند ارسال و تصویب پیش‌نویس با تأخیر همراه بوده است. بر اساس گزارش‌های منتشرشده در اواخر اکتبر، قرار بود پیش‌نویس در ۱۵ نوامبر به پارلمان برسد؛ یعنی حدود یک ماه پس از موعد قانونی پیش‌بینی‌شده. این تأخیر در حالی رخ داده که اختلافات میان بغداد و اربیل و همچنین ضرورت بررسی جزئیات مالی، روند نهایی‌سازی بودجه را پیچیده کرده است.
جمع‌بندی
پیش‌نویس بودجه سال ۲۰۲۷ عراق، از یک سو نشان‌دهنده حجم بالای هزینه‌های عمومی و تلاش دولت برای تأمین نیازهای اداری، اجتماعی و زیرساختی کشور است و از سوی دیگر، محدودیت‌های ساختاری اقتصاد عراق را آشکار می‌کند. کسری پیش‌بینی‌شده ۲۸٫۷ میلیارد دلاری در کنار وابستگی بیش از ۸۰ درصدی درآمدهای بودجه به نفت، بیانگر آن است که ثبات مالی دولت همچنان به قیمت جهانی نفت و استمرار صادرات وابستگی زیادی دارد.
در بخش هزینه‌ها نیز تعهدات سنگین حقوق و دستمزد، حمایت اجتماعی و هزینه‌های دستگاه‌های دولتی، امکان کاهش سریع مخارج جاری را محدود می‌کند. در چنین شرایطی، هرگونه کاهش درآمد نفتی می‌تواند دولت را به سمت استقراض بیشتر، تأخیر در پرداخت مطالبات یا کاهش اعتبارات سرمایه‌ای سوق دهد.
همچنین اختلافات مالی بغداد و اربیل، به‌ویژه درباره تحویل نفت و سهم بودجه‌ای اقلیم، از عواملی است که می‌تواند روند تصویب و اجرای بودجه را پیچیده‌تر کند. در کنار این مسائل، تأخیر در تصویب قانون بودجه و تکرار سازوکار موقت یک‌دوازدهم نیز از موانع برنامه‌ریزی بلندمدت در اقتصاد عراق به شمار می‌رود.
در نهایت، مسئله اصلی بودجه سال ۲۰۲۷ صرفاً تأمین کسری یا افزایش حجم اعتبارات نیست؛ بلکه چگونگی اصلاح ساختار درآمدی، کنترل تعهدات جاری، افزایش بهره‌وری هزینه‌ها و کاهش وابستگی به نفت اهمیت دارد. اگر دولت نتواند درآمدهای غیرنفتی را به‌صورت پایدار افزایش دهد و هم‌زمان هزینه‌های جاری را مدیریت کند، حتی تحقق کامل درآمدهای پیش‌بینی‌شده نیز ممکن است نتواند مشکلات مالی ساختاری عراق را برطرف سازد. بودجه سال ۲۰۲۷ از این منظر آزمونی برای توان دولت در عبور از الگوی هزینه‌کرد متکی بر نفت و حرکت به سمت مدیریت مالی پایدارتر خواهد بود.
منابع و مآخذ
1. روداو – ۵ نوامبر ۲۰۲۶
بودجه ۲۰۲۷ عراق؛ بزرگ‌ترین بودجه تاریخ کشور با کسری ۲۸٫۷ میلیارد دلاری
2. The National – ۲۶ اکتبر ۲۰۲۶
بودجه بی‌سابقه عراق برای سال ۲۰۲۷ در شرایط بحران اقتصادی
3. 964media – ۱ نوامبر ۲۰۲۶
بودجه ۲۰۲۷ عراق بر پایه فرض‌های غیرواقعی صادرات نفت و درآمدهای غیرنفتی
4. رویترز – ۶ اکتبر ۲۰۲۶
فرض قیمت ۵۸ دلار برای هر بشکه نفت در پیش‌نویس بودجه ۲۰۲۷ عراق
5. 964media – ۲۶ اکتبر ۲۰۲۶
ارسال پیش‌نویس بودجه ۲۰۲۷ عراق به پارلمان با یک ماه تأخیر
6. Channel 8 – ۳۱ اکتبر ۲۰۲۶
بررسی اصلاحات پیش‌نویس بودجه ۲۰۲۷ و مذاکرات بغداد و اربیل درباره سهم اقلیم کردستان
